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由于元封以后内政的混乱,武帝个人奢侈无度,战争的巨大损耗,加之自然灾害,社会问题急剧恶化。
“元封四年中,关东流民二百万,无名数者四十万。”
天汉二年“泰山、琅邪群盗徐勃等阻山攻城,道路不通。遣直指使者暴胜之等衣绣衣杖斧分部逐捕。刺史郡守以下皆诛”。
痛定思痛，汉武帝于征和四年颁布“轮台诏”：
“曩者，朕之不明……乃者贰师败，军士死略离散，悲痛常在朕心。今请远田轮台，欲起亭隧，是扰劳天下，非所以忧民也，今朕不忍闻……”
事实上，从颁布《轮台诏》之前，整个执政集团就已经有了休养生息的政策转向，这不仅是帝国统治者的英明决策，而是疲惫的大汉帝国不得不进行的转变。
但是，《轮台诏》作为一个标志，从帝王的层次对未来的政策发展方向做出了展望，同时也展示�
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